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Significado de externalidades y política pública
¿Qué entendemos por externalidades y política pública? Sabemos que cuando no controlamos las externalidades, éstas provocan fallos del mercado. Se trata de una situación que requiere la intervención del gobierno. La política pública que se ocupa de las externalidades se refiere a las leyes, reglamentos, ordenanzas y programas que pretenden corregir las externalidades y lograr resultados socialmente deseables.
Las externalidades surgen cuando las acciones de producción o consumo de un agente económico hacen que otro agente económico soporte costes indirectos o reciba beneficios indirectos de esa acción
Profundiza en nuestro artículo sobre Externalidades
El poder legislativo estadounidense ha estado configurando activamente la política pública en torno a las directrices de protección del medio ambiente. La Agencia de Protección del Medio Ambiente encabeza este esfuerzo gubernamental mediante programas federales y estatales.
California está a la vanguardia de la aplicación de leyes climáticas progresistas y de un régimen fiscal que ofrece subvenciones a las empresas solares y exige que todas las casas construidas a partir de 2030 tengan tejados solares. La motivación en este caso es reestructurar la combinación energética de California desplazando los incentivos de las centrales eléctricas de carbón a la generación descentralizada de energía a nivel doméstico.
Políticas gubernamentales para hacer frente a las externalidades y ejemplos de externalidades
Hay algunos tipos diferentes de políticas que el gobierno puede aplicar para corregir las externalidades. En el caso de la contaminación, que es un problema clásico de externalidad, los gobiernos imponen tradicionalmente normas medioambientales para regular qué contaminantes y qué cantidad de esos contaminantes pueden emitirse. Más recientemente, los gobiernos han empezado a aplicar soluciones más favorables al mercado, como el impuesto sobre las emisiones y los permisos de emisión negociables, para abordar este problema de externalidad.
Ejemplos de cómo abordar las externalidades: Normas medioambientales
Durante los últimos 60 años, el gobierno estadounidense ha intentado responder a estas preguntas:
¿Cuánto estamos contaminando?
¿Quién soporta el coste externo?
¿Quién es responsable de extender ese coste fuera del mecanismo económico?
¿Puede la política pública disuadir a los agentes económicos (productores y consumidores) de realizar actividades contaminantes excesivas?
¿Cuáles son las compensaciones?
Las normas medioambientales son reglas que regulan lo que tienen que hacer las empresas y los consumidores con respecto a la contaminación. Algunos ejemplos son las normas sobre los gases de escape de los automóviles, el tratamiento de las aguas residuales y las normas de emisión de las fábricas.
Con ese fin, el Congreso ha aprobado y modificado la política medioambiental para reflejar las cambiantes necesidades energéticas, las preocupaciones medioambientales, las limitaciones tecnológicas y la naturaleza de las externalidades positivas y negativas. Una respuesta mesurada a estas cuestiones ha ayudado a configurar una política medioambiental moderada y ha dado resultados en algunos mercados.
Sin embargo, las críticas han puesto de relieve que los pequeños avances de los últimos 60 años reflejan la inadecuación de la política. Los argumentos son que cada vez resulta más difícil aplicar estas políticas en mercados locales que compiten con mercados extranjeros que se adhieren a un conjunto de normas diferente. En consecuencia, están surgiendo modelos alternativos.
Los activistas sugieren que la política medioambiental se aleje de las normas y se centre en cambio en la economía, los costes y beneficios, y las estructuras de incentivos que impulsan la innovación y los avances tecnológicos. Tales políticas atraerán a los mejores y más brillantes con modelos empresariales como el secuestro de carbono (capturar y almacenar el dióxido de carbono atmosférico), desplegando herramientas que absorben los contaminantes de la atmósfera y los convierten en otros productos.
De momento, la contaminación sigue considerándose una externalidad negativa. Por eso, los responsables políticos abordan la contaminación mediante impuestos y permisos negociables.
Ejemplos de cómo abordar las externalidades: Impuestos sobre las emisiones
Los impuestos sobre las emisiones son una solución basada en el mercado que aborda el problema de la externalidad de la contaminación.
Un impuesto sobre las emisiones pone un precio a la contaminación que depende de la cantidad de contaminación que emita una empresa.
Cuando el gobierno impone un impuesto sobre las emisiones, este coste afecta a la cuenta de resultados de los emisores. Así que se convierte en un incentivo que impulsa la gestión interna para apropiarse de un presupuesto de reducción de emisiones hasta una cantidad socialmente óptima. Se dice que los contaminadores han internalizado la externalidad cuando reconocen la contaminación como un coste externo para la sociedad y toman las medidas necesarias para absorber ese coste social en su coste unitario de entrada. Los estudios económicos han indicado que un impuesto punitivo sobre las emisiones es más eficaz (minimiza los costes) que las normas medioambientales. Los impuestos diseñados para corregir los efectos de los costes externos se conocen como impuestos pigouvianos, que deben su nombre al economista A.C. Pigou, impulsor de esta idea.
Figura 1. - Impuesto sobre las emisiones
La figura 1 muestra el efecto de un impuesto sobre las emisiones. Después de que el gobierno imponga el impuesto, la curva de oferta se desplaza hacia arriba por el importe del impuesto. La cantidad de equilibrio con impuesto (Q1) es menor que la cantidad de equilibrio sin impuesto (Q0). Pc es el precio que pagan ahora los consumidores por el bien. Este precio es superior al precio que pagan sin impuestos - P0. Por otro lado, Pp es el precio que recibe el productor por el bien después de impuestos, que es inferior al precio que recibiría sin impuestos, P0.
Consideremos dos fabricantes: la empresa A emite 100.000 toneladas métricas al año, y la empresa B emite 10.000 toneladas al año.
Si una norma medioambiental les obligara a instalar artilugios tecnológicos que redujeran su contaminación en un 20%, entonces la empresa A tendría que reducir sus emisiones a 80.000 toneladas métricas y la empresa B a 8.000 toneladas métricas.
Pero si el gobierno cobra un impuesto sobre las emisiones por tonelada de contaminante, las empresas se enfrentarían al mismo coste marginal de la contaminación. Esto conducirá a un resultado más eficiente, en el que ambas empresas reducirán la contaminación hasta el punto en que el beneficio marginal de emitir contaminación sea igual a la cuantía de este impuesto.
Las críticas al impuesto sobre las emisiones argumentan que los funcionarios del gobierno no siempre están seguros de la cuantía correcta del gravamen porque puede no afectar positivamente al medio ambiente si es demasiado bajo. Pero, por otra parte, una tasa innecesariamente alta puede tener un efecto perturbador en el mercado. Por eso, los responsables políticos han desarrollado una estrategia alternativa: la emisión de permisos de emisión negociables.
Ejemplos de cómo abordar las externalidades: Permisos de emisión negociables
Otra solución basada en el mercado para abordar el problema de las externalidades de la contaminación son los permisos de emisión negociables.
Los permisos de emisión negociables son licencias expedidas a los emisores que les permiten contaminar hasta una determinada cantidad que puede comprarse y venderse en el mercado de comercio de derechos de emisión.
El aspecto negociable del permiso permite un intercambio de transacciones en el que las empresas a las que les resulta más fácil reducir la contaminación pueden vender parte de sus permisos a otras empresas que tienen dificultades para reducir las emisiones. Este mecanismo crea un mercado en el que los agentes económicos compran y venden derechos a contaminar. Por tanto, las empresas con permisos expedidos por el gobierno pueden reducir sus emisiones muy por debajo del umbral de sus permisos y tener algunos permisos sobrantes para venderlos a precio de mercado a empresas que necesiten permisos para contaminar. Como ocurre con los impuestos sobre las emisiones, los permisos negociables incentivan a los contaminadores a internalizar la externalidad.
Supongamos que el precio de mercado de un permiso para emitir una tonelada de monóxido de carbono es de 10 $. En ese caso, cada planta tiene el incentivo de limitar sus emisiones al nivel en que su beneficio marginal de emitir otra tonelada de monóxido de carbono sea de 10 $. Si una planta debe pagar 10 $ por el derecho a emitir una tonelada adicional de monóxido de carbono, se enfrenta al mismo incentivo que una planta que se enfrenta a un impuesto de emisión de 10 $. Así pues, al no emitir una tonelada de monóxido de carbono, una planta libera un permiso que puede vender por 10 $; por tanto, el coste de oportunidad de una tonelada de emisiones para el propietario de la planta es de 10 $.
Los contaminadores siempre elegirán los permisos negociables o los impuestos sobre las emisiones en lugar de las normas medioambientales, porque las ventajas de ahorro de costes les animan a hacer lo correcto: invertir en tecnología de reducción de emisiones que disminuya los niveles de emisión hasta cantidades socialmente óptimas. Sin embargo, el defecto de estos permisos negociables es la dificultad para determinar la cantidad óptima de contaminación. Por ejemplo, siempre existe el riesgo de conceder permisos a contaminadores que mienten sobre sus datos, abusan del proceso y venden los permisos a otros varios emisores.
La política pública frente a las externalidades positivas y negativas
La política pública que se ocupe de las externalidades positivas y negativas dependerá del tipo de externalidad. Los economistas clasifican las externalidades en positivas y negativas. El significado es sencillo: las externalidades positivas son beneficios externos, y las externalidades negativas son costes externos.
Externalidades positivas: beneficios privados frente a beneficios sociales
Una herramienta política habitual del gobierno para hacer frente a las externalidades positivas son las subvenciones.
Lasexternalidades positivas son beneficios externos que una actividad tiene sobre otros y que el agente económico no tiene en cuenta.
Una subvención pigouviana es un pago del gobierno que pretende corregir los beneficios externos que genera una actividad.
Tomemos como ejemplo los preservativos. Los usuarios potenciales considerarían los beneficios de no contraer ellos mismos ETS, pero también hay beneficios adicionales para la sociedad, como la reducción de la probabilidad de una epidemia de ETS. Los agentes económicos privados sólo tienen en cuenta sus beneficios privados, lo que da lugar a una infrautilización de los preservativos. Por lo tanto, el gobierno puede optar por subvencionar la producción de preservativos para corregir las externalidades positivas, de modo que más gente utilice preservativos.
El beneficio marginal para el usuario del preservativo es un beneficio marginal privado (BMP). El beneficio marginal para la sociedad en su conjunto es el beneficio social marginal (BSM). La diferencia entre el MPB y el MSB es el beneficio externo marginal (MEB). Por tanto,. La lección clave aquí es que la política pública es necesaria para tener en cuenta el beneficio social marginal. Una economía de libre mercado no tiene incentivos para dedicarse a una producción o consumo que aumente los beneficios externos.
Fig 2. - Subvención pigouviana óptima
La figura 2 muestra una externalidad positiva que se regula mediante una subvención. Como hay beneficios externos asociados a este bien concreto, el gobierno proporciona una subvención para aumentar el consumo de este bien, eliminando así la pérdida de peso muerto (representada por el área triangular roja). Debido a la subvención, la curva MPB se desplaza hacia donde está la curva MSB, aumentando así la cantidad demandada de Q0a Qsubvención. La subvención pigouviana óptima es igual al tamaño del beneficio marginal externo y permite reducir el precio que pagan los consumidores (de P0 a Pc), mientras que aumenta el precio que reciben los productores (de P0 a Pp). El gasto de subvención está representado por el área rectangular azul y es el coste de la política pública para hacer frente a una externalidad positiva.
Externalidades negativas: coste privado frente a coste social
Entre las herramientas políticas habituales para hacer frente a las externalidades negativas se encuentran las normativas y los impuestos.
Las externalidades negativas son costes externos que una actividad tiene sobre otros y que el agente económico no tiene en cuenta.
Un impuesto pigouviano es un impuesto que pretende corregir los costes externos que genera una actividad.
Una actividad como la producción de cemento produce una gran cantidad de contaminación. La empresa sólo tendría en cuenta el coste privado marginal (CPM), es decir, el coste marginal de producir una unidad adicional con todos los insumos de producción. Pero el coste marginal para la sociedad en su conjunto es el coste social marginal (CSM), que incluye el coste externo marginal (CEM) además del coste privado marginal: .
En este escenario, el gobierno puede optar por imponer normativas que limiten la cantidad de contaminación que puede emitir la empresa. Alternativamente, el gobierno puede imponer un impuesto sobre las emisiones que sea igual al coste externo marginal o implantar un sistema de permisos negociables cuyo precio unitario objetivo sea igual al coste externo marginal de la contaminación.
Figura 3. - Impuesto pigouviano óptimo
La figura 3 muestra una externalidad negativa que se regula mediante un impuesto. Como existen costes externos asociados a este bien concreto, el gobierno impone un impuesto para disminuir el consumo de este bien, eliminando así la pérdida de peso muerto (representada por el área triangular roja). Debido al impuesto, la curva MPC se desplaza hacia donde está la curva MSC, disminuyendo así la cantidad demandada de Q0a Qtax. El impuesto pigouviano óptimo es igual al tamaño del coste marginal externo y permite aumentar el precio que pagan los consumidores (de P0 a Pc), al tiempo que disminuye el precio que reciben los productores (de P0 a Pp). Los ingresos fiscales están representados por el área rectangular verde.
Externalidades y política pública - Puntos clave
Las políticas públicasque se ocupan de las externalidades se refieren a leyes, reglamentos, ordenanzas y programas que pretenden corregir las externalidades y lograr resultados socialmente deseables.
Las externalidades surgen cuando las acciones de producción o consumo de un agente económico hacen que otro agente económico soporte costes indirectos o reciba beneficios indirectos de esa acción
- Lasnormas medioambientales son reglas que regulan lo que tienen que hacer las empresas y los consumidores con respecto a la contaminación. Algunos ejemplos son las normativas sobre los gases de escape de los coches, el tratamiento de las aguas residuales y las normas de emisión de las fábricas.
- Un impuesto sobre las emisiones pone un precio a la contaminación que depende de la cantidad de contaminación que emita una empresa.
- Los permisos de emisión negociables son licencias expedidas a los emisores que les permiten contaminar hasta una determinada cantidad y que pueden comprarse y venderse.
- Lapolítica pública es necesaria para corregir las externalidades cuando los agentes económicos de una economía de libre mercado no tienen incentivos para tener en cuenta los beneficios o costes externos de sus acciones.
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